octubre 9, 2017

El desarrollo institucional de la Presidencia de la República ha sido producto del cambio legislativo


El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos es el titular del poder ejecutivo de dicho país. Es, a la vez, jefe de Estado y jefe de gobierno. Asimismo, es el comandante supremo de las Fuerzas Armadas. Es electo mediante voto directo y universal. Una vez electo, entra en funciones el 1º de diciembre del año de la elección . Su cargo dura un periodo de seis años, sin posibilidad de reelección; ni siquiera en el caso de haberlo desempeñado como interino, provisional o sustituto. El cargo de Presidente de la República solamente es renunciable por causa grave, que deberá ser calificada por el Congreso de la Unión.

El poder legislativo recae sobre el Congreso de la Unión, un congreso bicameral constituido por el Senado de la República y la Cámara de Diputados. Entre las prerrogativas del Congreso de la Unión se encuentran el aprobar leyes e impuestos, el presupuesto nacional, los tratados y convenciones con otras naciones y ratificar las designaciones diplomáticas, entre otras. Desde la «aprobación» de la elección y la toma de protesta, el poder legislativo funge como la primera recepción del nuevo Presidente.

 

Artículo 82.

Para ser Presidente se requiere:

  • Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno goce de sus derechos, hijo de padre o madre mexicanos y haber residido en el país al menos durante veinte años.
  • Tener 35 años cumplidos al tiempo de la elección.

III. Haber residido en el país durante todo el año anterior al día de la elección. La ausencia del país hasta por treinta días, no interrumpe la residencia.

  • No pertenecer al estado eclesiástico ni ser ministro de algún culto.
  • No estar en servicio activo, en caso de pertenecer al Ejército, seis meses antes del día de la elección.
  • No ser Secretario o subsecretario de Estado, Fiscal General de la República, ni titular del poder ejecutivo de alguna entidad federativa, a menos de que se separe de su puesto seis meses antes del día de la elección.

VII. No estar comprendido en alguna de las causas de incapacidad establecidas en el artículo 83.

 

Parte de la importancia que juega el poder legislativo en el accionar de la figura presidencial se puede observar en las 5 reformas que ha sufrido el artículo 82. Debería llamarnos la atención porque es el artículo que establece los requerimientos para ser presidente. De esta forma, la influencia del legislativo sobre la figura del ejecutivo radica en el fondo de la figura misma, pues establece los filtros para poder ostentar el cargo. Un ejemplo es la reforma de 1941, en la cual se plantea que para poder ser Presidente se requiere no estar en servicio activo, en caso de pertenecer al Ejército, seis meses antes del día de la elección. Tampoco puede contender un Secretario o Subsecretario de Estado, Jefe o Secretario General del Departamento Administrativo, Procurador General de la República, ni Gobernador de algún Estado o Territorio, a menos de que se separen de su cargo público seis meses antes del día de la elección.

Tenemos que entender que el poder legislativo tiene, en teoría, el control de lo que define al Presidente de la República:

 

Artículo 89.

Algunas de las facultades y obligaciones del Presidente, son las siguientes:

I. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia.

II. Nombrar y remover libremente a los Secretarios de Estado, remover a los embajadores, cónsules generales y empleados superiores de Hacienda, y nombrar y remover libremente a los demás empleados de la Unión, cuyo nombramiento o remoción no esté determinado de otro modo en la Constitución o en las leyes; Los Secretarios de Estado y los empleados superiores de Hacienda y de Relaciones Exteriores entrarán en funciones el día de su nombramiento. Cuando no sean ratificados en los términos de esta Constitución, dejarán de ejercer su encargo.

En los supuestos de la ratificación de los Secretarios de Relaciones y de Hacienda, cuando no se opte por un gobierno de coalición, si la Cámara respectiva no ratificare en dos ocasiones el nombramiento del mismo Secretario de Estado, ocupará el cargo la persona que designe el Presidente de la República.

III. Nombrar, con aprobación del Senado, a los embajadores, cónsules generales, empleados superiores de Hacienda y a los integrantes de los órganos colegiados encargados de la regulación en materia de telecomunicaciones, energía y competencia económica.

  • Nombrar a los demás oficiales del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, con arreglo a las leyes.
  • Nombrar, con aprobación del Senado, los Coroneles y demás oficiales superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales.
  • Preservar la seguridad nacional, en los términos de la ley respectiva, y disponer de la totalidad de la Fuerza Armada permanente o sea del Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea para la seguridad interior y defensa exterior de la Federación.

VII. Disponer de la Guardia Nacional para los mismos objetos, en los términos que previene la fracción IV del artículo 76.

VIII. Declarar la guerra en nombre de los Estados Unidos Mexicanos, previa ley del Congreso de la Unión.

  • Dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales, así como terminar, denunciar, suspender, modificar, enmendar, retirar reservas y formular declaraciones interpretativas sobre los mismos, sometiéndolos a la aprobación del Senado. En la conducción de tal política, el titular del Poder Ejecutivo observará los siguientes principios normativos: la autodeterminación de los pueblos; la no intervención; la solución pacífica de controversias; la proscripción de la amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales; la igualdad jurídica de los Estados; la cooperación internacional para el desarrollo; el respeto, la protección y promoción de los derechos humanos y la lucha por la paz y la seguridad internacionales.
  • Intervenir en la designación del Fiscal General de la República y removerlo, en términos de lo dispuesto en el artículo 102, Apartado A, de esta Constitución.
  • Convocar al Congreso a sesiones extraordinarias, cuando lo acuerde la Comisión Permanente.

XII. Facilitar al Poder Judicial los auxilios que necesite para el ejercicio expedito de sus funciones.

XIII. Habilitar toda clase de puertos, establecer aduanas marítimas y fronterizas, y designar su ubicación.

XIV. Conceder, conforme a las leyes, indultos a los reos sentenciados por delitos de competencia de los tribunales federales.

  • Conceder privilegios exclusivos por tiempo limitado, con arreglo a la ley respectiva, a los descubridores, inventores o perfeccionadores de algún ramo de la industria.

XVI. Cuando la Cámara de Senadores no esté en sesiones, el Presidente de la República podrá hacer los nombramientos de que hablan las fracciones III, IV y IX, con aprobación de la Comisión Permanente.

XVII. En cualquier momento, optar por un gobierno de coalición con uno o varios de los partidos políticos representados en el Congreso de la Unión. El gobierno de coalición se regulará por el convenio y el programa respectivos, los cuales deberán ser aprobados por mayoría de los miembros presentes de la Cámara de Senadores. El convenio establecerá las causas de la disolución del gobierno de coalición.

XVIII. Presentar a consideración del Senado, la terna para la designación de Ministros de la Suprema Corte de Justicia y someter sus licencias y renuncias a la aprobación del propio Senado.

XIX. Objetar los nombramientos de los comisionados del organismo garante que establece el artículo 6o. de esta Constitución hechos por el Senado de la República, en los términos establecidos en esta Constitución y en la ley.

  • Las demás que le confiere expresamente esta Constitución.

Decidí empezar este ensayo con términos constitucionales robustos porque considero que nuestro primer parámetro para entender las instituciones es la ley. Además, considero que la Constitución, al ser el medio fundamental de concreción del poder legislativo, resulta la mejor evidencia del accionar de este poder.

La Constitución de 1917, a la fecha, ha tenido 231 reformas por decreto. Es decir, 2.31 decretos anuales con un poder legislativo que asume la responsabilidad de haber cambiado notablemente lo publicado en 1917. De estos decretos podemos resaltar dos:

  • DECRETO por el cual se reforma el artículo 83 de la Constitución General: amplía el periodo presidencial de 4 a 6 años. (24-01-1928)
  • DECRETO por el cual se reforman los artículos 69 y 93 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: modifica el formato del informe presidencial, suprimiendo la obligación de que el titular Ejecutivo federal acuda personalmente al Congreso de la Unión. Incorpora la figura de pregunta parlamentaria (pregunta por escrito). (15-08-2008)

Aquí se hacen evidentes al menos dos facultades legislativas. El poder legislativo decide cuánto durará el cargo presidencial, cuándo termina, cómo presenta iniciativas e informes e inclusive puede declarar «falta absoluta» para designar un presidente interino (proceso que obliga a nuevas elecciones después de nombrar al interino en el caso que esto suceda en los 2 primeros años de agencia y a un sustituto que termina el periodo ordinario en el caso de que la falta ocurra durante los últimos 4 años de agencia). No obstante, de 1946 a 1997, el legislativo sirvió como herramienta de subordinación a la figura presidencial (salvo honrosas excepciones), respaldada por un partido político hegemónico. Y trabajar de la mano con el ejecutivo conllevó cierta comodidad para reformar esta figura y sus proyectos de gobierno desde el Congreso.

La Reforma Política de 1977 implicó una importante serie de cambios promovidos por el político, intelectual, historiador y Secretario de Gobierno de aquel entonces, Jesús Reyes Heroles. Con dicha reforma, comenzó el proceso de transición democrática. De un esquema de partido hegemónico se planteaban las bases para transitar a un modelo pluripartidista, mismo que se prolongaría y modificaría hasta alcanzar la conformación de una mayoría opositora en la LVII Legislatura de la Cámara de Diputados en 1997. Posiblemente el factor fundamental para promover la alternancia desde esta reforma fue la integración de la Cámara de Diputados. Se tuvo la finalidad de dar márgenes mayores de representación a los partidos minoritarios, estableciéndose un sistema mixto que combinó el principio de representación de mayoría relativa con el de representación proporcional (hasta 100 diputados electos en circunscripciones plurinominales). Este último estaba reservado exclusivamente para los partidos de oposición, pues el requisito para participar en tal asignación era haber obtenido menos de sesenta triunfos de mayoría.

De 1997 a la fecha, el legislativo de nuestro país empezó a operar como un poder autónomo. El PRI, paradójicamente, mientras perdía la mayoría en la Cámara de Diputados, solidificaba y promovía instituciones para el mejor manejo de las elecciones. Hoy podemos observar una democracia más clara y participativa en los estados (con repercusiones en el control del Presidente sobre los gobernadores).

Cambios desde el legislativo permitieron que un partido hegemónico perdiera mayoría en la cámara baja, llevando a una especie de efecto dominó electoral. Pasamos de gobernadores de oposición (el primero fue antes del 97: Ruffo Appel, Gobernador de Baja California 1989-95) a congresos locales de oposición, a una Presidencia de la República de oposición. Con un nuevo partido en el ejecutivo, se vivió una nueva etapa en el legislativo.

Durante los gobiernos panistas (2000-2012) pudimos observar un papel fundamental del legislativo en el juego de contrapesos y balance de fuerzas políticas. En este interesante nuevo juego, figuras como la de Manlio Fabio Beltrones mostraron el verdadero poder que puede llegar a tener el Congreso de la Unión. Ahora, con el juego más o menos estudiado, el legislativo también frena reformas a cabalidad. Es decir, tenemos presidentes que ya no pueden reformar la Constitución a placer; pasamos a una nueva era, más democrática, que necesita del cabildeo y la negociación con fuerzas opositoras.

En la historia de México se suele atribuir más fuerza y poder al Presidente. Entendible a partir de lo vivido durante tantos años en el siglo XX. Pero, a mi parecer, la figura a seguir en cuanto a capacidad de toma de decisiones y relación frente a nuestra primera instancia legal (la Constitución), es el Congreso de la Unión.

El poder legislativo mexicano en el siglo XXI jugará un papel fundamental en la legitimidad de nuestros gobernantes y la estabilidad política. Ya se habla de reelección, gobiernos de coalición y de una segunda vuelta presidencial. Recordemos que ninguna de estas propuestas depende de quien ostente el ejecutivo, sino de aquellos presentes en nuestras cámaras.